一、起草背景和依据

为深入贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于完善社会主义市场经济体制，扩大市场化配置范围，健全城乡统一的建设用地市场的决策部署，通过开展集体经营性建设用地入市工作，明确集体经营性建设用地入市的使用权权能、程序和服务监管制度，建立公平合理的土地增值收益分配机制等，为全面开展集体经营性建设用地入市工作打好基础，助力乡村振兴战略实施。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律法规，结合我市实际，制定了《广德市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）。

二、起草过程

    （一）决策启动方面。为推进广德“康养基地”建设，扩大市场化配置范围，健全城乡统一的建设用地市场，为全面开展集体经营性建设用地入市工作打好基础，结合我市实际，充分借鉴浙江省安吉县、江苏省溧阳市、安徽省泾县等地做法经验，市自然资源和规划局于2025年7月牵头起草了《广德市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）。

    （二）征求意见。9月5日发函征求各镇人民政府、街道办事处、市直有关单位的意见和建议，共收到市农业农村局、市财政局等40家单位的回复意见，其中无意见35家，有意见5家，已根据意见、建议修改完善；8月5日—9月5日期间，在政府网站上向社会公开发布《关于征询农村集体经营性建设用地入市管理相关工作公众意见的公告》，公开征求社会公众的意见和建议，截止公示日，未收到意见和建议。

    （三）风险评估方面。市自然资源和规划局聘请了第三方对《入市管理办法》开展了社会稳定性风险评估。经过对《入市管理办法》重大决策事项风险因素的定量定性评估和合法性、合理性、可行性、可控性的论证，在落实各项风险防范、化解措施后，本次决策发生风险的可能性很小，社会稳定风险等级为低风险，风险可控，可以实施。

    （四）合法性审查方面。9月10日通过市司法局的合法性审查。     

（五）会议审议方面。2025年9月10日经市政府2025年第62次常务会议审议通过，2025年9月18日以市政府名义印发。

三、主要内容

《入市管理办法》通过八章四十五条的内容，搭建“基础定义-准入条件-交易流程-收益分配-监管责任”的框架体系，明确入市工作的基本遵循规则与适用边界。

（一）基础定义

1、入市核心概念界定。

农村集体经营性建设用地：特指国土空间规划（村庄规划）中确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地使用权登记的集体建设用地，精准划定政策适用的土地范围。

入市行为本质：以农民集体为土地所有者，通过公开方式将建设用地使用权在一定期限内以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式交由他人使用，并以合同约定权利义务的行为，凸显“所有权与使用权分离”的核心原则。

2、基本原则确立。

《入市管理办法》明确四项核心原则，构成入市工作的根本准则：

公有制保障原则：坚守农村土地集体所有制，完善产权体系，落实所有权与使用权权能。

用途管制原则：严格遵循国土空间规划，严守永久基本农田、生态保护红线等管控边界。

集约利用原则：优先盘活存量土地，严控增量规模，提升土地利用效率。

收益公平原则：保障集体自主决策，确保增值收益分配公开透明，平衡国家、集体与农民利益。

（二）准入条件

1、入市范围和条件：明确“什么地能入市”。

入市范围：聚焦两类重点土地：一是符合规划的工矿仓储、商服等经营性存量集体建设用地；二是零星分散的、历史形成的“城中村”存量集体建设用地。

核心条件：入市地块需同时满足八项要求，核心包括“产权明晰无争议、符合规划与产业政策、经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意、纳入年度供应计划、具备基本开发条件”等，其中民主决策程序与权属清晰是前置关键门槛。

2、入市主体、方式：明确“谁来交易”“怎么交易”。 

入市主体：根据土地所有权归属，明确三类实施主体：村集体经济组织所有的由村股份经济合作社实施；村内其他集体经济组织所有的，具备法人资格的自行实施，否则委托村股份经济合作社代理；镇（街道）集体所有的可委托下属资产经营公司实施，解决“谁代表集体”的实操难题。

交易方式与权能：入市方式包括出让、租赁、作价出资（入股），其中出让最高年限参照国有建设用地标准，租赁最长不超过 20年。

交易形式以拍卖、挂牌为主，起始价不得低于评估价的80% 且不得低于集体建设用地基准地价，竞买保证金不低于起始价的20%，确保交易公开公平。

依法取得的使用权可转让、出租、抵押，实现与国有建设用地 “同权同价”。

（三）交易流程

《入市管理办法》设计了从申请到登记的全流程规范程序，形成可操作的“路线图”。

申请审核：由集体组织提出申请，经镇（街道）初审后，由自然资源规划和林长制及绿化委员会办公室牵头多部门联合踏勘审核（发改审产业、自然资源审规划、生态环境审准入等）。

方案报批：制定包含地块信息、使用年限、起始价等内容的入市方案，经集体表决、镇（街道）初审、部门会签后，报市政府批准。

公告交易：通过公共资源交易平台发布公告（不少于 20 个工作日），采用拍卖、挂牌等方式公开交易，按“价高者得”确定竞得人。

结果公示：成交信息公示不少于 10 个工作日。

合同签订：结果公示无异议后签订出让/租赁合同，约定双方的权利和义务（对于出租合同可由镇（街道）及相关部门鉴证）。

手续办理：竞得人缴清款项后办理不动产权证，同步可申请规划、施工许可。

不动产登记：完成建设后凭相关材料办理房屋所有权首次登记。

（四）收益管理

收益构成与缴纳：入市主体需按土地类型缴纳增值收益调节金：工矿仓储用地 20%-30%，商业服务用地 50%。受让方（不含承租方）缴纳 3%-5% 契税，过渡时期对契税未覆盖情形征收等额调节金。

收益使用监管：调节金全额上缴财政，专项用于农村基础设施建设、土地整理、环境整治及困难群众救助等。集体留存收益纳入集体资产统一管理，由镇（街道）与农业农村部门指导分配，实行村务公开，接受审计监督，保障农民获得实实在在的收益。

（五）监管责任

强化监管与责任追究。

1、供后监管：全链条跟踪土地利用。

多部门协同监管：自然资源规划、住建、发改等部门通过信息公示、现场核查、竣工验收等方式，对土地开发利用全程监管，项目纳入土地监管平台。

闲置与退出管理：闲置土地参照《闲置土地处置办法》处理；使用权期满未续期的无偿退还，地上附着物按合同约定处置；因公共利益收回的依法给予补偿。

2、职责分工：明确“谁来负责”。

镇（街道）：作为辖区责任主体，负责摸排存量、指导方案、监管实施、监督收益分配等基础工作。

自然资源规划部门：作为全市监管主体，牵头政策制定、规划审核、交易指导、产权登记等核心工作。

其他部门：农业农村部门负责集体组织界定与收益分配指导，生态环境部门审核环保准入，审计部门负责资金监管，形成分工明确的协同机制。

3、法律责任：划定“红线底线”。

对违法交易的，不予办理登记及许可手续；国家工作人员存在失职渎职、集体管理者侵占挪用收益等行为的，依法给予处分或追究刑事责任，为政策实施提供纪律保障。

四、创新举措

（一）构建“同权同价”的权能体系。明确了集体经营性建设用地与国有建设用地同等的出让、租赁、入股、转让、抵押等权能。打破了长期以来城乡土地市场的二元结构，使得集体土地真正成为完整的市场要素，企业可以获得有保障的产权，用于融资和发展，极大地提升了集体土地的价值和流动性。

（二）创立“土地增值收益调节金”机制。没有简单照搬国有土地征收的模式，而是设计了调节金制度。既保障了国家参与土地增值收益分配的权利，又确保了集体和农民能获得大部分收益。

（三）创新解决历史遗留用地问题。对零星分散的存量建设用地和“城中村”土地，允许通过统一的土地综合整治、重新规划确权和基础设施配套后入市，而不是一律征收。为盘活大量低效、闲置的存量集体建设用地提供了合法路径，是“盘活存量”原则的具体化，解决了历史遗留问题，为城市更新和乡村振兴释放了土地空间。

（四）建立“全链条、多部门协同”的监管服务模式。不是单一部门管理，而是构建了从乡镇政府初审，到市自然资源部门牵头，发改、环保、农业、住建等多部门联合审核，再到公共资源交易平台统一交易的闭环管理体系。确保了入市地块在规划、产业、环保、建设等各方面的合规性，实现了“放活”与“管好”的统一，提高了政府治理效能，降低了项目后续风险。

（五）强化“双重民主决策”程序，保障农民知情权与参与权。不仅要求入市本身需要三分之二以上成员同意，连入市方案（包括价格、方式等）也需经过集体表决，并纳入村级民主管理内容。从程序上杜绝了“村干部说了算”，将决策权真正交给农民集体，有效防范了基层腐败和集体资产流失的风险，是“还权于民”的具体体现。

五、政策意义与展望

（一）核心价值

激活农村资产：通过市场化配置，让闲置集体经营性建设用地转化为发展资本，为乡村旅游、农产品加工等项目落地提供空间，助力乡村振兴。

保障农民利益：明确集体收益归属与分配机制，将土地增值收益留在农村、惠及农民，增强集体经济实力与农民获得感。

健全城乡市场：实现集体与国有建设用地“同权同价、同地同规”，打破城乡土地二元结构，完善社会主义市场经济体制。

（二）实施展望

《入市管理办法》有效期两年，属于阶段性探索成果。后续需重点推进三项工作：一是出台入市交易规则、收益分配细则等配套文件，细化实操标准；二是加强基层培训，提升集体经济组织与职权部门的实操能力；三是总结试点经验，根据实践反馈优化政策，确保改革平稳推进。