如何正确认定擅自改变林地用途的违法责任主体

一、基本案件

2015年2月，当事人王某在广德县C镇苏州人吴某承包的山场上，未经主管部门审核同意擅自使用挖机将山场原先植被破坏并建成鸡棚，鸡棚建成后又将部分股份转让给苏州某公司吕某共同经营。经对改变用途林地现场进行了勘验，面积为446平方米。

二、处理意见

对王某擅自改变林地用途性质和数量认定是基于王某已实施了改变林地的现状并新建鸡棚的行为和改变用途林地面积的勘验。依据《安徽省林地保护管理条例》第四十条规定，给予以下行政处罚。1、责令限期恢复原状。2、处以每平方米10元的罚款4460元。但对处罚主体有三种不同的看法。

第一种看法是，王某是实施改变林地用途的具体实施责任人，是案件处罚对象的责任主体。

第二种看法是，王某虽然是具体改变林地用途性质的实施责任人，但林地法定的权利人是吴某（山场承包合同的承包方）。案件的处罚对象主体应该认定为王某与吴某共同违法，案件处罚对象的主体为王某与吴某。

第三种看法是，王某虽然是具体改变林地用途性质的实施责任人，吴某是林地法定权利人。但在鸡棚建好后又将部分股份转让给苏州某公司吕某共同经营，案件的处罚对象主体应该认定苏州某公司吕某、王某与吴某，属共同违法责任人。

林业综合执法局采纳第一种意见作出林业行政处罚。

三、案件评析

林业综合执法局的处理是适当的。

《安徽省林地保护管理条例》第二十二条的规定：未经县级以上人民政府林业行政主管部门审核同意，任何单位和个人不得在林地上从事开垦和采石、取土、建房、建窑等改变林地用途的行为。王某在未取得《林地使用审核同意书》，擅自建设鸡棚属于违法行为，处罚对象应该是具体实施改变林地用途的行为人，本案中王某是具体的实施行为责任人，应该认定为处罚对象。吴某只是山场承包合同的承包方，但其长期在苏州工作，从未参与过王某的经营管理活动；同时，鉴于吴某和王某是共同住居生活（没领取结婚证），在承包的林地经营上，双方未有明确的投资分成约定，可以参照“事实婚姻”关系，认定王某为违法责任人。因此，认定王某为处罚对象更为合适。

王某在鸡棚建成且经营一段时间后，将部分股份转让给苏州某公司吕某。吕某作为合资人参与经营管理，不涉及擅自改变林地用途建鸡棚的违法行为，应当不承担相应的擅自改变林地用途的法律责任。

四、观点概括

依据案件调查事实、实施违法行为的责任主体，正确认定违法责任人，明确处罚对象。