行政复议决定书

                                广复决﹝2024﹞009号

申请人：**有限公司                          

住所：**省**市**路**号                        

法定代表人：**  职务：执行董事

       

被申请人：广德市自然资源和规划局             

地    址：广德市天官山路3号                

法定代表人：戴龙强，职务：局长

 

申请人对被申请人作出的《依法履职情况答复书》（广自然资规信﹝2023﹞16号）不服，于2023年11月10日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，期间延期审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销《依法履职情况答复书》（广自然资规信﹝2023﹞16号），确认广德市政府履行与申请人签订的《**用地协议书》等协议或对申请人进行赔偿。

申请人称:

被申请人于2023年9月21日作出“广自然资规信﹝2023﹞16号”《依法履职情况答复书》（以下简称“《答复书》”），认定“原广德县人民政府与你单位关于**路开发建设项目协议已履行完毕。对于你单位要求广德市人民政府继续履行**路开发建设项目协议或赔偿的请求不予支持。”该《答复书》对于申请人的权利作出了根本性否定，侵犯了申请人合法权益，该《答复书》毫无事实和法律依据，应当予以撤销并纠正。

第一、原广德县人民政府与申请人关于**路开发建设项目协议签订和履行的相关事实情况梳理

原广德县人民政府与申请人自1999年1月29日至2001年7月27日，先后签订了《**项目协议书》《**项目补充协议书》《**用地协议书》（以下统称“案涉协议书”)，就**路建设开发项目事宜进行约定。根据上述《补充协议约定》，**路道路两侧15米以外的（即15-40米范围内的）约143亩开发建设用地，由甲方（即原广德县人民政府）出资征收到位，后双方约定（即上述《**用地协议书》)该143亩土地由乙放出资征收。

协议签订后，申请人按照约定履行协议，出资进行征收、建设（对案涉143亩土地也进行了出资)。但是原广德县人民政府却没有履行协议约定，本该交付申请人的143亩土地仅交付了35.3亩，利余107.7亩未交付，且该107.7亩土地已经被原广德县人民政府于2007年违约挂牌出让。

在此之后，申请人多次向广德县（市）政府发函沟通，要求政府采取置换土地的方式履约或者赔偿申请人的损失，但广德县（市）政府机关没有提出任何解决方案。2023年9月，申请人到省第十巡视组上访反映问题，被申请人于是作出《答复书》，直接无视客观事实，将毫无关系的其他土地认定为案涉协议书的履行标的，否认原广德县人民政府的违约事实，否定申请人数千万元的合法权益。

第二、《答复书》的内容与客观事实和案涉材料存在诸多矛盾，显然无事实和法律依据，具体论述如下

一、《答复书》称三个专业市场的用地应属于案涉协议书约定的143亩土地，显然与事实相违背。

(一)专业市场的用地申请、兴办时间早于《**用地协议书》的签订，说明专业市场的用地与案涉协议书的履行毫无关系。

首先，原广德县人民政府于2000年9月即批复同意征用专业市场的用地，相关土地征用协议也在2001年3月即签订完毕，2001年6月申请人即提出了兴办机动车交易市场的请示，说明至此专业市场的征用、申请、建设事宜已经基本确定并开始执行。

而《**用地协议书》是在2001年7月27日签订的，该协议明确当时已征收土地只有35.3亩。如果专业市场的用地属于案涉协议书约定的土地，那么在签订第三份协议书时，根本不会明确只征收了35.3亩，甚至根本不会存在这第三份协议书，因为专业市场兴办的相关协议材料已经签署完毕。

其次，申请人在2001年9月27日向原广德县建设委员会提出《**规划的申请》称“县政府与本公司于2001年7月26日重新签订了**用地协议书，143亩原则上由我司分期出资征用，作为开发建设用地，补偿道路建设成本。为此，我公司将第一期征用的35.3亩土地安排为**小区建设。”而原广德县人民政府对此没有任何异议，说明直到2001年9月，案涉协议书约定的143亩还是仅仅征用了35.3亩且用途尚在申请确定之中，而此时，宣城市人民政府已经批复同意设立旧机动车交易市场，专业市场的用地已经确定，充分说明案涉协议书约定的143亩土地和专业市场的用地毫无关系。

(二)专业市场的土地价格、支付方式以及申请人支付的对价与案涉协议书约定的143亩土地完全不同、互相独立。

首先，根据案涉协议书的约定，143亩土地的价格为每亩5.5万元，而专业市场用地的价格却一直是每亩5.8万元，且该价格跨越第三份协议书的签订没有变化，即第三份协议书签订前，专业市场用地的价格为每亩5.8万元，第三份协议书明确143亩土地价格为5.5万元，而之后专业市场用地价格也没有根据第三份协议书的约定调整，充分说明专业市场的用地和案涉协议书约定的用地无关，否则价格应当按照协议书的约定执行。

其次，根据案涉协议书的约定，143亩的土地价格均由乙放出资征用的道路两侧228.74亩开发建设用地分摊，而专业用地的价格是新增而非分摊的，即申请人就专业市场用地支付了单独的对价，显然与案涉协议书约定的土地不相混同。

最后，在2000年3月申请人向原广德县人民政府提出的《关于租用**专业市场的申请书》称“我们请求县政府有关部门帮助征用道路及两侧40米开发用地的同时，同步为我公司向当地农民租用集体土地建设专业市场。”说明自始专业市场用地和案涉合同约定的143亩用地就是相互独立、同时推进的不同项目。

(三)三个专业市场的用地并非完全在道路两侧15米外，如果按照《答复书》的逻辑，其数字和内容也根本无法成立，《答复书》显然是在生硬拼凑。

《答复书》认为原汽配市场用地、原建材市场用地、原便宜货市场用地均属于协议约定的道路两侧15米外的143亩土地，但实际上这些用地均跨越道路两侧15米内外，因此退一万步讲，即便假定按照《答复书》的逻辑，这些地块属于协议约定的用地，那也应该是属于道路两侧15米内外应该交付的土地，而根据协议约定道路两侧15米内外应当交付228.74亩土地，《答复书》所称的土地加起来只有187.21亩，显然还是不能对应协议的约定。

因此显而易见，《答复书》只是在生硬拼凑，把15米内的土地也“挪到”15米外来计算，但是这种计算方式既与客观事实明显相悖，又与协议的约定完全不符，显然不能成立。

二、《答复书》称“你单位认为市场用地不应分摊道路成本没有事实依据”，与事实相悖。

申请人于2000年9月6日向原广德县人民政府出具《关于要求征用市场用地的报告》，明确“另行单独办理征用手续”“不摊道路成本”，原广德县人民政府作出“广政秘﹝2000﹞99号”《批复》同意征用约140亩土地作为专业市场建设用地。就此事实，《答复书》称“该批复未对‘单独另外选址’和‘不摊道路成本’作出回应……不能作为市场用地不分摊道路成本依据。”

但实际上，对于如此重要的征收费用问题广德市政府没有在《批复》中对申请人的报告表示反对，《批复》内容显然是对申请人报告的认可。更为重要的是，原广德县人民政府与申请人以实际履行方式认可了申请人提出的“单独办理征用手续”“不摊道路成本”的方案。专业市场用地的征用手续确实单独办理，且如上述，案涉协议约定的143亩土地和专业市场用地是同时单独履行相关手续的，在专业市场用地已经确定的情况下，案涉143亩土地的征收和使用还在研究、确定过程中，且专业市场用地的价格是5.8万元/亩，确实没有摊入道路用地成本；以上事实可以充分证明，原广德县人民政府与申请人就是按照申请人的报告方案执行的。

三、原广德县人民政府法制办在2018年4月26日出具过处理意见，明确认定广德县政府存在违约，未按约交付土地，与申请人的主张完全一致。

原广德县人民政府法制办经过审查并组织法律认证，在2018年4月26日出具《关于对广德县**有限公司请求县政府履行协议约定的审查意见》，明确“对**路两侧15米以外的143亩开发建设用地，县政府只交付了35.3亩土地，该公司按5.5万元/亩交付了土地征用费，剩余的107.7亩土地县政府在2001年12月底未交付，并于2007年将该地块（位于盛世滨河小区）挂牌出让。该公司实际开发的建设用地为121.04亩(85.74+35.3)，107.7亩未交付开发。“协议约定期内尚有107.7亩土地至今未交，政府已构成违约事实。”“该公司修建**路的成本由开发道路两侧228.74亩土地分摊，但该公司实际开发的只有121.04亩，尚有107.7亩土地未交付开发获取利益，因此该公司的损失是明显的。”“建议：一是县政府违约未交付土地，也未收取该公司的土地征用费，只能对造成的直接损失予以赔偿。县政府可偿该公司107.7亩土地对应的道路建设投入及利息。二是给该公司依法进行置换土地给予补偿，土地拍卖价款应扣除107.7亩土地对应的道路建设投入及利息。”

因此，原广德县人民政府在2018年对该事宜已经进行了调查和论证，相关事实和结论已经非常明确，现在被申请人的回复显然在偷换概念、罔顾事实、逃避责任。

根据以上事实和论述，实际上本案的事实十分明确，即申请人为了参与**路的建设投入了大量的成本，按约定应当获得143亩土地的开发权利，但是广德市政府却严重违约，有107.7亩土地未予交付且拍卖给其他人。申请人多次维权未果，在政府法制办已经进行调查研究、相关事实和责任明确的情况下，被申请人却罔顾事实，出具违法的答复，完全否定、剥夺了申请人的合法权益，企图为广德市政府的违约责任进行开脱和逃避。

申请人刚刚参与广德县**路的建设时，广德县全县只有一个红绿灯，全县都是棚户区，因县政府招商引资，申请人才承包了**路的建设，申请人对该道路建设的投入成本高达4000余万元，在县政府不出资的情况下，申请人全额垫资，可以说为广德县（市）的建设发展贡献了极大的力量。在这样的模式下，申请人的可得利益就是道路两侧土地的建设开发。

广德县（市）政府获得了申请人建设带来的红利，却拒绝按照约定交付土地给申请人进行开发，严重损害了申请人的权益，导致申请人数千万元的损失。这不仅仅损害了申请人的权益，更伤害了民营企业的信心和整个广德市的营商环境和政府信用。

广德市政府和被申请人作为政府机关，更应当带头遵守法律，实事求是，尊重基本事实，诚信履约，不应为了逃避责任而罔顾客观事实。请广德市政府尊重申请人为广德市发展建设做出的贡献，维护申请人的合法权益，撤销被申请人作出的“广自然资规信﹝2023﹞16号”《依法履职情况答复书》，支持申请人的复议请求，申请人始终愿意与广德市政府机关进行善意良好的沟通协商，探讨互利双赢、合法合规的解决路径。

被申请人称：

因申请人不服被申请人作出的《依法履职情况答复书》（广自然资规信〔2023〕16号）一案，现答辩如下：

一、《依法履职情况答复书》（广自然资规信〔2023〕16号）认定事实清楚，应为合法有效。

被申请人于2023年9月11日收到申请人的《情况反映信》后，及时开展调查，并在政府办、司法局、住建局等单位调取事项材料，并函告申请人提供支持其诉求的佐证材料，申请人于7月11日、8月3日共提交30份证据文件。

申请人所提出的诉求仅是在与原广德县人民政府签订的协议中所述**路的两侧15米以外的143亩土地中主张尚有107.7亩土地未交付，15米范围内的土地是否交付到位申请人未提出核查请求，被申请人即认为申请人对其无异议。经查询不动产登记信息及对证据全面梳理核查后被申请人发现**路的两侧15米以外登记在申请人名下的土地以及后续和申请人合伙土地登记在众盛公司名下共4宗地，总面积约为187.21亩，已经超过了协议约定的**路两侧15米范围外应交付143亩，又因为申请人提供的证据材料不能相互佐证151.91亩（总面积187.21亩减去申请人对交付面积无异议的35.3亩）系属其他途径取得，且提供的证据材料中仅有14份为政府单位的文件，其中8份为政府单位对设立广德县旧机动车交易市场的请示、报告、批复等，此材料归属立项材料，与土地的征用和交付并无直接联系，另6份为征地协议、出让合同、合作协议、兴办专业市场的方案、用地性质的复函、征地问题的批复等材料，与申请人提出的专业市场用地系另行征用的理由不能形成印证，剩余的16份皆为申请人出具的文件，大多为请示、报告等，证明力弱，且不能和政府文件形成完整证据链。故被申请人认为原广德县人民政府与申请人关于**路开发建设项目协议已履行完毕，并于2023年9月21日作出《依法履职情况答复书》（广自然资规信〔2023〕16号）送达申请人。

二、《依法履职情况答复书》（广自然资规信〔2023〕16号）不属于行政复议受理范围。

申请人通过来信来访等信访方式向被申请人反映政府协议履行的问题，被申请人认为其提出的诉求符合《国家信访局关于印发〈依法分类处理信访诉求工作规则〉的通知》第三条第（五）项“属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。”中履行保护财产权，故梳理了全部的材料对申请人进行了答复，同时被申请人作出的《依法履职情况答复书》（广自然资规信〔2023〕16号），只是对申请人反映事项的事实情况进行了梳理，对客观情况作出了解释和回复，并非就申请人要求交付协议土地作出的行政处理决定，没有增加或者减少申请人的权利义务，不属于具体行政行为，不属于行政复议及行政诉讼的范围。

申请人提出的协议的履行问题系政府与其的合同关系，且签订最后一份合同的时间为2001年7月27日，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”《中华人民共和国民法通则》（1986年）第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”该合同最后签订日期距今已有20余年，超过诉讼时效司法救济权利已丧失。

综上，建议复议机构不予受理行政复议申请。

经审理查明:

1999年1月29日，原广德县人民政府与申请人在互惠互利、协商一致的情形下，签订了《**项目协议书》，1999年12月28日，2001年7月27日又分别签订了《**项目补充协议书》和《**用地协议书》。2023年1月11日，**代表申请人向广德市人民政府来访提交《关于请求市政府履行协议约定的报告》，反映案涉协议履行问题，2023年1月16日，广德市信访局作出《关于转送**信访事项的函》（广访转﹝2023﹞23号），要求被申请人按照《信访条例》《依法分类处理信访诉求工作规则》《信访事项网上办理工作规程》《宣城市依法分类处理信访诉求工作流程》相关规定将办理情况反馈给信访人。被申请人于2023年2月17日作出《关于**信访事项办理情况的报告》（广自然资规﹝2023﹞23号）。2023年3月20日，安徽省信访局转交信访件，反映案涉问题，广德市信访局作出《关于转交**信访事项的函》（广信字﹝2023﹞22号），要求被申请人按照《信访条例》等相关规定办理。被申请人向申请人作出《告知书》（广自然资规信受﹝2023﹞3号），答复案涉问题属合同履行纠纷，依据《信访工作条例》规定，建议申请人通过诉讼途径解决。2023年4月20日，宣城市信访局作出《关于交办**信访事项的函》，要求广德市人民政府依法妥善处理。2023年5月18日，被申请人作出《关于**信访事项办理情况的报告》（广自然资规﹝2023﹞74号）。2023年7月4日，被申请人向申请人作出《关于配合调查**路相应地块权属来源的函》（广自然资规函﹝2023﹞106号），要求申请人提供相关合法材料。2023年7月11日，申请人向被申请人作出《关于配合调查**路相应地块权属来源的函回复意见》。该回复意见中申请人提交材料目录中显示，早在2017年12月8日，申请人向原广德县人民政府提交《关于请求县政府履行协议约定的报告》，其后在2019年、2021年、2022年共向广德市人民政府提交共5份《关于请求县（市）政府履行协议约定的报告》。2023年9月11日，**到省委第十巡视组反映案涉问题，广德市信访局作出《关于移送**信访事项的函》，要求被申请人按照《信访工作条例》等规定处理，被申请人结合前期信访调查的情况，对案涉土地进行调查，先后到住建局、市政府办调阅资料台账，询问相关当事人、利害关系人、其他有关单位或者个人，听取陈述意见，收集了协议书、开发方案、土地使用证、征地批复、报告等资料，向申请人作出了《依法履职情况答复书》（广自然资规信﹝2023﹞16号）。

以上事实有相关协议文件、文书材料、送达回证等证据予以证实。

本机关认为：

2023年开始，**代表申请人通过不同信访渠道反映案涉问题，被申请人依据《信访工作条例》等规定依法进行了处理，2023年9月11日，**到省委第十巡视组反映案涉问题，信访件交由被申请人处理，申请人收到信访件后，依法进行了调查、核实，根据调查情况作出并送达了《依法履职情况答复书》（广自然资规信﹝2023﹞16号），已经履行了法定职责。

2、案涉协议早在1999年签订，争议土地早已挂牌出让并形成成熟住宅小区，距今已有20余年，根据申请人向被申请人提交的证据材料，早在2017年12月8日，申请人向原广德县人民政府提交《关于请求县政府履行协议约定的报告》，其后在2019年、2021年、2022年共向广德市人民政府提交共5份《关于请求县（市）政府履行协议约定的报告》，根据行政复议法第二十条第三款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第二十一条规定：“因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理”，案涉合同协议最迟一份于2001年签订，至今已超20年，且早在2017年申请人即向当时原广德县人民政府提交《关于请求县政府履行协议约定的报告》，反映案涉问题，距申请行政复议已超过5年时间。

3、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。《信访工作条例》第三十五条规定：信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复；第三十六条：信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核。收到复核请求的机关、单位应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。行政复议与信访是并列的纠纷解决途径，分别受《中华人民共和国行政复议法》《信访工作条例》调整，不能交叉重叠适用。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关决定：维持被申请人作出的《依法履职情况答复书》（广自然资规信﹝2023年﹞16号）。

 

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

                                

2024年1月29日